Pilkada Langsung atau Tidak Langsung? Asimetri sebagai Jalan Tengah Konstitusional
Oleh: Maulana MPM Djamal Syah,SH.,MH
(Advokat Pada Kantor Hukum Maulana Patra Law Firm)
Perdebatan mengenai sistem pemilihan kepala daerah—apakah harus dilakukan secara langsung oleh rakyat atau melalui mekanisme perwakilan oleh DPRD—kembali menguat dalam ruang publik. Perdebatan ini kerap disederhanakan menjadi pilihan biner, seolah-olah demokrasi daerah hanya sah jika diwujudkan melalui pemilihan langsung. Saya berpendapat, cara pandang semacam ini justru berpotensi menyempitkan makna konstitusi dan mengaburkan sifat dasar norma konstitusional itu sendiri.
Dalam membaca persoalan ini, saya bertumpu pada pandangan bahwa konstitusi tidak dirancang sebagai norma teknis-operasional. Mengikuti teori norma bertingkat Hans Nawiasky, UUD 1945 menempati posisi Staatsgrundgesetz, yakni norma dasar yang bersifat kerangka. Pada level ini, konstitusi berfungsi menetapkan prinsip, arah, dan batas, bukan mengunci satu desain kelembagaan atau prosedur yang bersifat final. Konsekuensinya, ketentuan konstitusional harus dibaca sebagai ruang kebijakan yang sah, bukan sebagai perintah prosedural yang kaku dan seragam.
Dalam kerangka tersebut, istilah asimetris perlu dijelaskan sejak awal agar tidak dipahami secara keliru. Asimetri pemerintahan daerah bukanlah pengecualian yang bersifat insidental, apalagi penyimpangan dari demokrasi, melainkan prinsip pengaturan yang mengakui adanya perbedaan desain kelembagaan dan mekanisme penyelenggaraan pemerintahan antar daerah.
Prinsip ini berangkat dari kesadaran bahwa kondisi historis, sosial, politik, dan kultural daerah tidak selalu identik. Oleh karena itu, konstitusi membuka ruang bagi diferensiasi yang sah secara normatif, terukur secara hukum, dan tetap berada dalam kerangka negara kesatuan. Dalam pengertian ini, asimetri justru berfungsi menjaga keadilan substantif dan efektivitas pemerintahan, bukan meniadakan demokrasi.
Pasal 18 ayat (4) UUD 1945 menyatakan bahwa gubernur, bupati, dan wali kota “dipilih secara demokratis”. Rumusan ini penting, tetapi tidak boleh ditarik melampaui teksnya. Konstitusi secara sadar tidak menggunakan frasa “dipilih secara langsung oleh rakyat”. Yang ditegaskan adalah asas demokratis, bukan metode pemilihannya. Dalam teori hukum tata negara, asas selalu membuka lebih dari satu kemungkinan bentuk pelaksanaan. Menyamakan asas demokrasi dengan pemilihan langsung semata merupakan penyederhanaan yang tidak memiliki dasar tekstual maupun teoretis yang memadai.
Pembacaan tersebut menjadi semakin kuat ketika dikaitkan dengan Pasal 18B ayat (1) UUD 1945 yang menyatakan bahwa negara mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau istimewa. Bagi saya, ketentuan ini menegaskan bahwa konstitusi sejak awal tidak menganut prinsip keseragaman mutlak. Diferensiasi daerah bukanlah anomali dalam sistem ketatanegaraan, melainkan bagian dari desain konstitusional itu sendiri. Dengan demikian, gagasan mengenai sistem pilkada yang asimetris justru menemukan pijakan normatifnya langsung di dalam UUD 1945.
Dalam konteks ini, pilkada langsung dan pilkada melalui DPRD seharusnya dipahami sebagai dua bentuk kebijakan hukum yang sama-sama mungkin secara konstitusional. Pilkada langsung memang memberikan kanal partisipasi rakyat secara langsung dan karenanya memiliki legitimasi demokratis yang kuat. Namun hal tersebut tidak serta-merta meniadakan legitimasi mekanisme perwakilan. DPRD merupakan lembaga hasil pemilihan umum, sehingga keterlibatannya dalam proses pemilihan kepala daerah tetap berada dalam koridor demokrasi perwakilan yang sah.
Tidak jarang Pasal 28D ayat (3) UUD 1945 dijadikan dasar untuk menolak mekanisme tidak langsung dengan dalih perlindungan hak politik warga negara. Menurut saya, argumen ini perlu ditempatkan secara proporsional. Pasal tersebut menjamin kesempatan yang sama dalam pemerintahan, bukan hak absolut untuk memilih setiap pejabat publik secara langsung. Demokrasi modern sejak awal dibangun di atas kombinasi partisipasi langsung dan mekanisme representatif. Mengabsolutkan salah satunya justru berisiko mereduksi makna demokrasi itu sendiri.
Praktik ketatanegaraan Indonesia menunjukkan bahwa asimetri bukan sekadar konsep teoritis. Daerah Istimewa Yogyakarta merupakan contoh paling nyata, di mana pengisian jabatan gubernur dan wakil gubernur tidak dilakukan melalui pemilihan umum, melainkan melalui mekanisme penetapan berdasarkan kekhususan historis Kesultanan dan Kadipaten. Aceh menerapkan bentuk asimetri yang berbeda melalui pemilihan langsung dengan pengakuan terhadap partai politik lokal.
Sementara itu, Papua dan Papua Barat memperoleh kekhususan tertentu melalui mekanisme afirmatif dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Fakta-fakta ini menegaskan bahwa demokrasi di Indonesia tidak pernah dipraktikkan secara seragam, dan konstitusi secara sadar menyediakan ruang bagi keragaman tersebut.
Atas dasar itu, saya berpendapat bahwa perdebatan pilkada seharusnya digeser dari pertanyaan sempit “langsung atau tidak langsung” menuju pertanyaan yang lebih mendasar: apakah mekanisme yang dipilih mampu menghadirkan legitimasi demokratis, keadilan substantif, dan efektivitas pemerintahan sesuai konteks daerah. Dalam kerangka tersebut, asimetri bukanlah kompromi setengah hati, melainkan prinsip konstitusional yang menawarkan jalan tengah rasional di tengah polarisasi wacana pilkada, sekaligus tetap setia pada desain dan semangat UUD 1945. (*)
